城乡规划
城乡规划是各级政府统筹安排城乡发展建设空间布局城乡规划编制成果，保护生态和自然环境城乡规划编制成果，合理利用自然资源城乡规划编制成果，维护社会公正与公平城乡规划编制成果的重要依据城乡规划编制成果，具有重要公共政策的属性。
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城乡规划是城市政府关于城市发展目标的决策，因此尽管各国由于社会经济体制、城市发展水平、城市规划的实践和经验的不同，城市规划的工作步骤、阶段划分与编制方法也就不尽相同，但基本上都按照由抽象到具体，从战略到战术的层次决策原则进行。
城乡规划是一个综合性学科，涉及城乡规划、城市规划、区域规划、旅游规划、建筑设计、风景园林、农业经济、生态环保、水利工程等专业。
贵阳市城乡规划监察管理规定
第一章 总则第一条 为加强建设工程规划监督管理，规范城乡规划行政监察，确保城乡规划的有效实施，促进经济社会健康发展，根据《中华人民共和国城乡规划法》等法律、法规，结合本市实际，制定本规定。第二条 本市规划区范围内的规划监察管理工作，应当遵守本规定。
本规定所称“规划监察”，是指城乡规划主管部门依照本级人民政府规定的职责，依法对本辖区规划区范围内的建设活动执行城乡规划法律、法规、规章规定及强制性规定、标准的情况进行监督检查，制止和纠正违法行为，并由具有行政处罚权的行政执法部门依法查处违法行为的行政执法活动。第三条 市、区（市、县）人民政府应当加强对城乡规划监察工作的领导，保障城乡规划监察工作所需人员和经费满足该项工作需要。第四条 市城乡规划主管部门负责全市城乡规划监察的监督管理工作，其所属的规划监察机构负责市辖各区和市人民政府确定区域城乡规划监察的具体工作。
县（市）城乡规划主管部门依法负责本辖区范围内城乡规划监察的监督管理工作。
城市综合执法部门依法行使有关规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚。
环境保护、城市管理、水利、公安、消防、园林绿化、住房和城乡建设、交通运输、国土等行政主管部门和乡（镇）人民政府应当按照各自职责，配合做好城乡规划监察的有关工作。第五条 城乡规划监察工作应当遵循合理合法和公正公开的原则，坚持执法与管理服务和处罚与教育疏导相结合，注重社会效果。第二章 规划编制和规划实施的监察第二章 规划编制和规划实施的监察第六条 城乡规划编制单位应当依法取得城乡规划资质证书，并在资质等级许可范围内从事城乡规划编制工作。第七条 城乡规划编制单位编制城乡规划以及所提交的规划编制成果，应当符合国家、省、市城乡规划法律、法规、规章的规定和城乡规划编制的相关标准、规范。第八条 城乡规划主管部门应当制订具体的规划监管方案，实行日常不定期跟踪巡查和施工进度阶段检验制度，及时发现和制止违法建设行为。
建设单位和个人应当按照规划许可的要求进行建设，接受城乡规划主管部门的监督检查。第九条 城乡规划主管部门应当对下列区域进行重点跟踪巡查：
（一）主次干道，重要景观地带；
（二）党政机关、学校及重点工程项目周边；
（三）列入旧城改造和城中村综合改造的区域；
（四）本级人民政府确定的其他区域。第十条 建设单位和个人应当在建设项目施工现场的醒目位置设置载有经城乡规划主管部门依法批准的主要规划技术指标、有关强制性内容等的公示牌。
公示牌的公示期限为自依法取得建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证之日起至建设项目取得建设工程竣工规划认可证之日止。公示牌在公示期内如有损坏或者丢失，建设单位或者个人应当及时修复或者重新制作。
公示内容涉及国家机密或者军事秘密等内容的，按照有关规定办理。第十一条 建设单位和个人应当在建设项目的下列施工阶段完工后的5个工作日内，向城乡规划主管部门申请各阶段的规划检验，经检验合格后方可进行下阶段施工：
（一）建设工程：在基础完工、首层封顶、标准层封顶、顶层封顶等阶段；
（二）个人建房：在建筑施工放线、基础完工、顶层封顶等阶段。第十二条 城乡规划主管部门应当在接到建设单位或者个人的规划检验申请之日起5个工作日内，按照下列规定进行规划检验，并出具规划检验结果证明文件：
（一）对建设工程和个人建房的基础实施情况；
（二）建设项目标准层封顶后对该层的建筑平面尺寸和形状，个人建房顶层封顶后对建筑平面尺寸和形状；
（三）竣工核实前检验，对建设项目的各项规划指标、建筑造型、基础设施、配套公建、外立面等建设情况。
各阶段的规划检验结果是建设工程和个人建房是否符合规划要求的重要依据，是申请竣工规划核实提交的必备资料。第十三条 建设项目竣工后，建设单位和个人应当依法向城乡规划主管部门申请竣工规划核实。
城乡规划主管部门应当自受理申请之日起10个工作日内，按照省、市建设工程竣工规划核实的规定进行竣工规划核实，经核实符合规划条件的，向申请人出具建设工程竣工规划认可证；经核实不符合规划条件的，书面告知申请人并说明理由，并依据城乡规划法律、法规的有关规定要求建设单位和个人进行整改，整改符合规定后，方可办理建设工程竣工规划认可手续。
建设工程竣工验收后6个月内，建设单位应当向城乡规划主管部门报送有关竣工验收资料。
简述城市总体规划的内容及成果
总体规划纲要成果包括纲要文本、说明、相应的图纸和研究报告。
城市总体规划的成果应当包括规划文本、图纸及附件（说明、研究报告和基础资料等）。在规划文本中应当明确表述规划的强制性内容。
城市总体规划的强制性内容包括：
（一）城市规划区范围。
（二）市域内应当控制开发的地域。包括：基本农田保护区，风景名胜区，湿地、水源保护区等生态敏感区，地下矿产资源分布地区。
（三）城市建设用地。包括：规划期限内城市建设用地的发展规模，土地使用强度管制区划和相应的控制指标（建设用地面积、容积率、人口容量等）；城市各类绿地的具体布局；城市地下空间开发布局。
（四）城市基础设施和公共服务设施。包括：城市干道系统网络、城市轨道交通网络、交通枢纽布局；城市水源地及其保护区范围和其他重大市政基础设施；文化、教育、卫生、体育等方面主要公共服务设施的布局。
（五）城市历史文化遗产保护。包括：历史文化保护的具体控制指标和规定；历史文化街区、历史建筑、重要地下文物埋藏区的具体位置和界线。
（六）生态环境保护与建设目标，污染控制与治理措施。
（七）城市防灾工程。包括：城市防洪标准、防洪堤走向；城市抗震与消防疏散通道；城市人防设施布局；地质灾害防护规定。
城市总体规划成果包括哪些内容.请一一说出成果图的名称及主要表达的内容
（1）城市总体规划文本和附件
2）城市总体规划的图纸
市（县）域城镇布局现状图
城市现状图
用地评定图
市（县）域城镇体系规划图
城市总体规划图
道路交通规划图
各项专业规划图
（3）图纸比例：
大中城市为1/10000～1/25000，
小城市为1/5000～1/10000，
其中建制镇为1/5000；
（4）期限
总体规划20年
建制镇总体规划10至20年
试述城市总体规划的编制内容？
城市规划编制办法实施细则
第二章：总体规划
第五条 编制总体规划需收集的基础资料一般包括以下各项：
（一）市（县）域基础资料
1、市（县）域的地形图，图纸比例为1/50000～1/200000；
2、自然条件：包括气象、水文、地貌、地质、自然灾害、生态环境等；
3、资源条件；
4、主要产业及工矿企业（包括乡镇企业）状况；
5、主要城镇的分布、历史沿革、性质、人口和用地规模、经济发展水平；
6、区域基础设施状况；
7、主要风景名胜、文物古迹、自然保护区的分布和开发利用条件；
8、三废污染状况；
9、土地开发利用情况；
10、国民生产总值、工农业总产值、国民收入和财政状况；
11、有关经济社会发展计划、发展战略、区域规划等方面的情况。
（二）城市基础资料
1、近期绘制的城市地形图，图纸比例为1/5000～1/25000。
2、城市自然条件及历史资料
（1）气象资料；
（2）水文资料；
（3）地质和地震资料，包括地质质量的总体验证和重要地质灾害的评估；
（4）城市历史资料：包括城市的历史沿革、城址变迁、市区扩展、历次城市规划的成果资料等；
3、城市经济社会发展资料
（1）经济发展资料：包括历年国民生产总值、财政收入、固定资产投资、产业结构及产值构成等；
（2）城市人口资料：包括现状非农业人口、流动人口及其中暂住人口数量，人口的年龄构成、劳动构成、城市人口的自然增长和机械增长情况等；
（3）城市土地利用资料：城市规划发展用地范围内的土地利用现状，城市用地的综合评价；
（4）工矿企业的现状及发展资料；
（5）对外交通运输现状及发展资料；
（6）各类商场、市场现状和发展资料；
（7）各类仓库、货场现状和发展资料；
（8）高等院校及中等专业学校现状和发展资料；
（9）科研、信息机构现状和发展资料；
（10）行政、社会团体、经济、金融等机构现状和发展资料；
（11）体育、文化、卫生设施现状和发展资料；
4、城市建筑及公用设施资料
（1）住宅建筑面积、建筑质量、居住水平、居住环境质量；
（2）各项公共服务设施的规模、用地面积、建筑面积、建筑质量和分布状况；
（3）市政、公用工程设施和管网资料，公共交通以及客货运量、流向等资料；
（4）园林、绿地、风景名胜、文物古迹、历史地段等方面的资料；
（5）人防设施、各类防灾设施及其他地下构筑物等的资料。
5、城市环境及其他资料
（1）环境监测成果资料；
（2）三废排放的数量和危害情况，城市垃圾数量、分布及处理情况；
（3）其他影响城市环境的有害因素（易燃、易爆、放射、噪声、恶臭、震动）的分布及危害情况；
（4）地方病以及其他有害居民健康的环境资料。
（三）必要时，需收集城市相邻地区的有关资料。
第六条 在编制城市总体规划之前，大、中城市可根据实际需要编制总体规划纲要，总体规划纲要的成果为：
（一）文字说明
1、简述城市自然、历史、现状特点；
2、分析论证城市在区域发展中的地位和作用、经济社会发展的目标、发展优势与制约因素，初步划出城市规划区范围；
3、原则确定规划期内的城市发展目标、城市性质，初步预测人口规模、用地规模；
4、提出城市用地发展方向和布局的初步方案；
5、对城市能源、水源、交通、基础设施、防灾、环境保护、重点建设等主要问题提出原则规划意见；
6、提出制订和实施城市规划重要措施的意见。
（二）图纸
1、区域城镇关系示意图：图纸比例为1/500000～1/1000000，标明相邻城镇位置、行政区划、重要交通设施、重要工矿区和风景名胜区。
2、城市现状示意图：图纸比例1/25000～1/50000，标明城市主要建设用地范围、主要干道以及重要的基础设施。
3、城市规划示意图：图纸比例1/25000～1/50000，标明城市规划区和城市规划建设用地大致范围，标注各类主要建设用地、规划主要干道、河湖水面、重要的对外交通设施。
4、其他必要的分析图纸。
第七条 总体规划的成果包括以下各项：
（一）城市总体规划文本
1、前言：说明本次规划编制的依据；
2、城市规划基本对策概述；
3、市（县）域城镇发展
（1）城镇发展战略及总体目标；
（2）预测城市化水平；
（3）城镇职能分工、发展规模等级、空间布局，重点发展城镇；
（4）区域性交通设施、基础设施、环境保护、风景旅游区的总体布局；
（5）有关城镇发展的技术政策。
4、城市性质，城市规划期限，城市规划区范围，城市发展方针与战略，城市人口现状及其发展规模。
5、城市土地利用和空间布局
（1）确定人均用地和其他有关技术经济指标，注明现状建成区面积，确定规划建设用地范围和面积，列出用地平衡表；
（2）城市各类用地的布局，不同区位土地使用原则及地价等级的划分，市、区级中心及主要公共服务设施的布局；（3）重要地段的高度控制、文物古迹、历史地段、风景名胜的保护，城市风貌和特色；
（4）旧区改建原则，用地结构调整及环境综合整治；
（5）郊区主要乡镇企业、村镇居民点以及农地和副食基地的布局，禁止建设的绿色空间控制范围。
6、城市环境质量建议指标，改善或保护环境的措施；
7、各项专业规划，内容要求详见第三章的规定。
8、3～5年内的近期建设规划，包括基础设施建设、土地开发投放、住宅建设等。
9、实施规划的措施。
（二）城市总体规划的主要图纸
1、市（县）域城镇分布现状图。图纸比例为1/50000～1/200000，标明行政区划城镇分布、交通网络、主要基础设施、主要风景旅游资源。
2、城市现状图。图纸比例为大中城市1/10000或1/25000，小城市可用1/5000。图纸应标明以下内容：
（1）按《城市用地分类及规划建设用地标准》（GBJ137-90）分类画出城市现状各类用地的范围（以大类为主，中类为辅）；
（2）城市主次干道，重要对外交通、市政公用设施的位置；
（3）商务中心区及市、区级中心的位置；
（4）需要保护的风景名胜、文物古迹、历史地段范围；
（5）经济技术开发区、高新技术开发区、出口加工区、保税区等的范围；
（6）园林绿化系统和河、湖水面；
（7）主要地名和主要街道名称；
（8）表现风向、风速、污染系数的风玫瑰。
3、新建城市和城市新发展地区应绘制城市用地工程地质评价图。图纸比例同现状图，图纸应标明以下内容：
（1）不同工程地质条件和地面坡度的范围、界线、参数；
（2）潜在地质灾害（滑坡、崩塌、溶洞、泥石流、地下采空、地面沉降及各种不良性特殊的基土等）空间分布、强度划分；
（3）活动性地下断裂带位置，地震烈度及灾害异常区；
（4）按防洪标准频率绘制的洪水淹没线；
（5）地下矿藏、地下文物埋藏范围；
（6）城市土地质量的综合评价，确定适宜性区划。（包括适宜修建、不适宜修建和采取工程措施方能修建地区的范围）。提出土地的工程控制要求。
4、市（县）域城镇体系规划图。图纸比例同现状图，标明行政区划、城镇体系总体布局、交通网络及重要基础设施规划布局、主要文物古迹、风景名胜及旅游区布局。
5、城市总体规划图。表现规划建设用地范围内的各项规划内容，图纸比例同现状图。
6、郊区规划图。图纸比例为1/25000～1/50000，图纸应标明以下内容：
（1）城市规划区范围、界线；
（2）村镇居民点、公共服务设施、乡镇企业等各项建设用地布局和控制范围；
（3）对外交通用地及需与城市隔离的市政公用设施（水源地、危险品库、火葬场、墓地、垃圾处理消纳地等）用地的布局和控制范围；
（4）农田、菜地、林地、园林、副食品基地和禁止建设的绿色空间的布局和控制范围。
7、近期建设规划图。
8、各项专业规划图，详见第三章的规定。
（三）附件
第三章：总体规划阶段的各项专业规划
第八条
城市总体规划中的专业规划应包括第九条至第十九条所列各项。六度以上地震设防城市应编制抗震防灾规划。各项专业规划要相互协调，文本和图纸要符合本章的规定。单独编制的各项专业规划要符合该专业规划的有关技术规定。
第九条 道路交通规划
（一）文本内容
1、对外交通
（1）铁路站、线、场用地范围；
（2）江、海、河港口码头、货场及疏港交通用地范围；
（3）航空港用地范围及交通联结；
（4）市际公路、快速公路与城市交通的联系，长途客运枢纽站的用地范围；
（5）城市交通与市际交通的衔接。
2、城市客运与货运
（1）公共客运交通和公交线路、站场分布；
（2）自行车交通；
（3）地铁、轻轨线路可行性研究和建设安排；
（4）客运换乘枢纽；
（5）货运网络和货源点布局；
（6）货运站场和枢纽用地范围。
3、道路系统
（1）各项交通预测数据的分析、评价；
（2）主次干道系统的布局，重要桥梁、立体交叉、快速干道、主要广场、停车场位置；
（3）自行车、行人专用道路系统。
（二）图纸内容
1、分类标绘客运、货运、自行车、步行道路的走向；
2、主次干道走向、红线宽度、重要交叉口形式；
3、重要广场、停车场、公交停车场的位置和范围；
4、铁路线路及站场、公路及货场、机场、港口、长途汽车站等对外交通设施的位置和用地范围。
第十条 给水工程规划
（一）文本内容
1、用水量标准，生产、生活、市政用水总量估算；
2、水资源供需平衡，水源地选择，供水能力，取水方式，净水方案，水厂制水能力；
3、输水管网及配水干管布置，加压站位置和数量；
4、水源地防护措施。
（二）图纸内容
1、水源及水源井、泵房、水厂、贮水池位置，供水能力；
2、给水分区和规划供水量；
3、输配水干管走向、管径，主要加压站、高位水池规模及位置。
第十一条 排水工程规划（含雨水工程与污水工程，必要时也可分开编制）。
（一）文本内容
1、排水制度；
2、划分排水区域，估算雨水、污水总量，制定不同地区污水排放标准；
3、排水管、渠系统规划布局，确定主要泵站及位置；
4、污水处理厂布局、规模、处理等级以及综合利用的措施；
（二）图纸内容
1、排水分区界线，汇水总面积，规划排放总量；
2、排水管渠干线位置、走向、管径和出口位置；
3、排水泵站和其它排水构筑物规模位置；
4、污水处理厂位置、用地范围。
第十二条 供电工程规划
（一）文本内容
1、用电量指标，总用电负荷，最大用电负荷、分区负荷密度；
2、供电电源选择；
3、变电站位置、变电等级、容量，输配电系统电压等级、敷设方式；
4、高压走廊用地范围、防护要求。
（二）图纸内容
1、供电电源位置、供电能力；
2、变电站位置、名称、容量、电压等级；
3、供电线路走向、电压等级、敷设方式；
4、高压走廊用地范围、电压等级。
第十三条 电信工程规划
（一）文本内容
1、各项通讯设施的标准和发展规模（包括长途电话、市内电话、电报、电视台、无线电台及部门通讯设施）；
2、邮政设施标准、服务范围、发展目标，主要局所网点布置；
3、通讯线路布置、用地范围、敷设方式；
4、通讯设施布局和用地范围，收发讯区和微波通道的保护范围。
（二）图纸内容
1、各种通讯设施位置，通讯线路走向和敷设方式；
2、主要邮政设施布局；
3、收发讯区、微波通道等保护范围。
第十四条 供热工程规划
（一）文本内容
1、估算供热负荷、确定供热方式；
2、划分供热区域范围、布置热电厂；
3、热力网系统、敷设方式；
4、联片集中供热规划。
（二）图纸内容
1、供热热源位置、供热量；
2、供热分区、热负荷；
3、供热干管走向、管径、敷设方式。
第十五条 燃气工程规划
（一）文本内容
1、估算燃气消耗水平，选择气源，确定气源结构；
2、确定燃气供应规模；
3、确定输配系统供气方式、管网压力等级、管网系统，确定调压站、灌瓶站、贮存站等工程设施布置。
（二）图纸内容
1、气源位置、供气能力、储气设备容量；
2、输配干管走向、压力、管径；
3、调压站、贮存站位置和容量。
第十六条 园林绿化、文物古迹及风景名胜规划（必要时可分别编制）
（一）文本内容
1、公共绿地指标；
2、市、区级公共绿地布置；
3、防护绿地、生产绿地位置范围；
4、主要林荫道布置；
5、文物古迹、历史地段、风景名胜区保护范围、保护控制要求。
（二）图纸内容
1、市、区级公共绿地（公园、动物园、植物园、陵园，大于2000m2的街头、居住区级绿地、滨河绿地、主要林荫道）用地范围；
2、苗圃、花圃、专业植物等绿地范围；
3、防护林带、林地范围；
4、文物古迹、历史地段、风景名胜区位置和保护范围；
5、河湖水系范围。
第十七条 环境卫生设施规划
（一）文本内容
1、环境卫生设施设置原则和标准；
2、生活废弃物总量，垃圾收集方式、堆放及处理，消纳场所的规模及布局；
3、公共厕所布局原则、数量。
（二）图纸应标明主要环卫设施的布局和用地范围，可和环境保护规划图合并。
第十八条 环境保护规划
（一）文本内容
1、环境质量的规划目标和有关污染物排放标准；
2、环境污染的防护、治理措施。
（二）图纸
1、环境质量现状评价图：标明主要污染源分布、污染物质扩散范围、主要污染排放单位名称、排放浓度、有害物质指数；
2、环境保护规划图：规划环境标准和环境分区质量要求，治理污染的措施。
第十九条 防洪规划
（一）文本内容
1、城市需设防地区（防江河洪水、防山洪、防海潮、防泥石流）范围，设防等级、防洪标准；
2、防洪区段安全泄洪量；
3、设防方案，防洪堤坝走向，排洪设施位置和规模；
4、防洪设施与城市道路、公路、桥梁交叉方式；
5、排涝防溃的措施。
（二）图纸内容
1、各类防洪工程设施（水库、堤坝闸门、泵站、泄洪道等）位置、走向；
2、防洪设防地区范围、洪水流向；
3、排洪设施位置、规模。
第二十条
地下空间开发利用人防规划（必要时可分开编制）重点设防城市要编制地下空间开发利用及人防与城市建设相结合规划，对地下防灾（包括人防）设施、基础工程设施、公共设施、交通设施、贮备设施等进行综合规划，统筹安排。
（一）文本内容
1、城市战略地位概述；
2、地下空间开发利用和人防工程建设的原则和重点；
3、城市总体防护布局；
4、人防工程规划布局；
5、交通、基础设施的防空、防灾规划；
6、贮备设施布局。
（二）图纸
1、城市总体防护规划图。图纸比例1/5000～1/25000。标绘防护分区，疏散区位置，贮备设施位置，主要疏散道路等。
2、城市人防工程建设和地下空间开发利用规划图。标绘各类人防工程及与城市建设相结合工程位置及范围。
第二十一条 各级历史文化名城要做专门的历史文化名城保护规则。
（一）文本内容
1、历史文化价值概述；
2、保护原则和重点；
3、总体规划层次的保护措施：保护地区人口规模控制，占据文物古迹风景名胜的单位的搬迁，调整用地布局改善古城功能的措施，古城规划格局、空间形态、视觉通廊的保护；
4、确定文物古迹保护项目、划定保护范围和建设控制地带、提出保护要求；
5、确定需要保护的历史地段、划定范围并提出整治要求；
6、重要历史文化遗产修整、利用、展示的规划意见；
7、规划实施管理的措施。
（二）图纸
1、文物古迹、历史地段、风景名胜分布图。图纸比例1/5000～1/25000，在城市现状图上标绘名称和范围；
2、历史文化名城保护规划图。标绘各类保护控制地区的范围，有不同保护要求的要分别表示。文物古迹、历史街区、风景名胜及其他需保护地区的保护范围、建设控制地带范围，近期实施保护修整项目的位置、范围，古城建筑高度控制，其他保护措施示意。
城镇规划编制的成功经验有哪些
改革开放以来，如何适应社会主义市场经济体制，城市规划体系的改革进行了大量的探索，其中最具有革命性的是控制性详细规划和区域城镇体系规划的初步形成。近几年，深圳、广州、南京等地进行了包括法定图则、概念规划等新的规划方法的尝试。广东、江苏、浙江、山东、安徽等省组织编制城镇密集地区城镇协调发展规划，以充分发挥城市规划对重大基础设施布局的综合指导功能、资源保护和利用的统筹功能、对城市间竞争合作的协调功能。这些尝试一方面说明我国城市规划在迅速迈进，越来越得到业内人士的共识。同时也说明城市规划的改革在向针对性、可操作性、法定性方向发展。
1990年《中华人民共和国城市规划法》的颁布实施，初步确立了城市规划的法制框架。经过15年的发展，尤其是社会主义市场经济体制不断完善，城市规划法的科学性、针对性、可操作性等方面存在的问题亟待调整、修改，以适应我国社会经济新形势的要求。建设部1991年《城市规划编制办法》及1995年《城市规划编制办法实施细则》的出台，确立了我国城市空间规划体系的结构框架，为我国城市规划的编制、审批、实施管理奠定了法制基础。但我国空间规划体系中存在许多不完善之处，是以目标干预为主的缺少弹性的规划，尚处于物质建设规划阶段。
回顾改革开放20余年来，与国际城市规划体系发展历史相比较，从中吸取经验和教训，寻求与社会主义市场经济体制相适应的城市规划体系。城市规划的发展依靠城市规划体系的完善，包括从法律、技术到行政手段等一系列内容的科学化、系统化、完善化。城市规划体系由法规体系、编制体系、管理体系三部分组成，法规体系是基础，编制体系是依据，管理体系是手段，目的是通过依法编制、实施城市规划，促进人口、经济、资源、环境协调可持续发展。本文在探讨有关城市规划编制体系内容的基础上，重点对城镇群规划编制体系、实施管理提出若干思考。
在城市规划编制体系中，基于城市问题的解决、区域经济复兴、区域基础设施共建共享、环境共保、资源合理配置和利用，作为城镇群规划及其空间范围的各种研究如火如荼，近几年开展的广州市概念规划、合肥城市空间发展战略规划、江苏省三大都市圈规划、安徽省三大城镇群规划、京津冀城乡空间发展规划、珠三角城镇协调发展规划等均属于城镇群规划的尝试。
1.我国城市规划编制体系的分析及实践
l.1现状及问题
我国现行的城市规划体系包括城市规划法规体系、城市规划编制体系、城市规划管理体系三方面内容。目前，我国城市规划体系尚处于初级阶段，正面临经济体制由计划经济向市场经济体制、经营方式由粗放型向集约型转变的两大挑战，以及我国加入wTO之后，来自国际方面的各种压力和挑战。从整体上来说，我国城市规划体系包括理论体系、技术体系和实践体系等均存在亟待解决的问题。首先，从理论体系来说，基础理论缺乏，而应用理论未得到充分的发展。由于我国和西方在政治、经济体制及文化背景方面有所不同，所以不能照搬照抄西方国家的模式，而应建立有中国特色的城市规划体系的模式。其次，在技术体系方面，缺乏系统性的技术规范：规划编制系列不完整，且无从参照；规划的法定内容与规划管理的衔接不够，难以适应市场经济下城市规划管理的要求等。再次，从实践体系来说，城市规划的法律、法规不健全，现有的法律法规基本上是计划经济下的产物，面对市场经济下出现的新情况、新问题，其可操作性不强；地方性法规或者不完善，或者与国家有关规定相矛盾；规划管理方面尤其是“一书两证”管理依据、程序有待规范，以适应投资体制改革和行政审批制度改革的需要。
2.现行城市规划编制体系的反思
2．1区域规划。新中国成立以来，开展过四次重要的区域规划工作：一是20世纪50年代末期，按前苏联模式，以资源开发和大型工业项目区域规划为主，在部分城市和省区开展。二是20世纪60年代，大规模的全国性各行政系统的农业区划。三是20世纪80年代中期开始的，学习西方50～60年代的模式，从全国到各省市(个别到县)的国土规划。当时的国土规划虽提出国土整治问题，但仍以资源开发、生产力与城镇布局为中心，与西方的平衡区域生产力和城市发展的规划有所不同。四是20世纪90年代初中期，全国各省(区)开展的省域城镇体系规划。重点是研究城镇发展战略，明确省域城镇等级规模，职能结构、空间结构，提出基础设施建设要求。目前，我国尚未形成
法定化、规范化的区域性综合协调的空间规划系列。中国面临着经济全球化和加入wTO的新形势，城市之间的竞争不再仅仅表现为单个城市间的竞争，越来越表现为以核心城市为中心的区域整体间的竞争，以大城市为核心的城市群已成为具有全球化意义的城市。其次，城市进入快速发展阶段，面临经济发展上工业化与后工业化双重压力，日益突出的环境问题以及资源短缺、就业压力等，快速城市化阶段城乡发展出现的新旧矛盾的交错，城市产业同构、低水平的重复建设和恶性竞争，客观上需要开展区域空间规划，研究区域经济发展模
式和城市空间组合形式，发挥区域规模经济和设施完备的优势，提升区域综合竞争力。
2．2总体规划。城市总体规划是对城市地域内的各类资源，特别是对城市地域内的空间资源进行的整体配置和综合协调。我国的城市总体规划是在20世纪50～60年代，全面学习苏联时期引进的，经历了近半个世纪的发展，经历了艰苦的探索，在理论和实践上取得了长足的进步。1989年12月国家《城市规划法》、1991年建设部《城市规划编制办法》以及相关的规范陆续出台，为城市规划工作的健康发展提供了法定依据和技术规范。20世纪80年至今，全国各地已经按照5年一修编的周期，进行了三轮城市总体规划编制或修编工作。第一轮20世纪80年代的城市总体规划是以城市建设为特征，重点是
弥补基础设施建设欠账，保障了随之而来的改革开放、大规模的城市发展的基本有序进行。第二轮20世纪90年代的城市总体规划是以城市的协调发展为特征。规划既要保证经济发展的需要，同时又要考虑资源、环境和可持续发展等问题。第三轮：2000年以来的城市总体规划是以贯彻落实“五个统筹”科学发展观，充分体现总体规划的战略性、前瞻性、综合性，做好城乡统筹区域协调发展、市域空间利用总体规划与空间分区管治、城市综合交通与重要基础设施规划布局、城市发展与项目建设时序的安排。城市总体规划在不同经济发展阶段所表现出来的不同特点，一方面说明城市规划的编制内容有着深刻的时代特征，另一方面说明我国的城市规划事业渐趋成熟。但是城市总体规划作为承上启下的一个规划环节，其上面的规划层次(包括国土规划和区域规划)没有明确的法律地位，表现为我国空间规划系列不完善，直接导致城市总体规划的编制缺乏上一层次的依据，而又与下一层次规划缺乏良好的衔接。
为加强城市总体规划的宏观依据，在《城市规划编制方法》中，加入了城市所在区域城镇体系规划的要求，并于1994年8月出台了《城镇体系规划编制审批办法》。近年来，国家为强化土地管理、保护和节约土地资源的需要，接连出台了若干个重要文件，均涉及到总体规划与国土规划相协调的问题。一是国发[1996]18号文：“城市总体规划应与土地利用总体规划等相协调，切实保护和节约土地资源。”二是国发[1997]11号文：“城市建设总体规划要与土地利用总体规划相协调，用地规模不得突破土地利用总体规划。”三是国发[2004]28号文：“切实做好土地利用总体规划与城乡规划的相互衔接。”由此可见，国家对于城市总体规划和国土规划工作均高度重视。但是，二者在技术上存在一定的分歧，如在规划范围、规划期限、用地指标控制以及用地分类等方面，均存在不完全可比的问题；同时在某些原则性问题上也存在分歧。城市总体规划是对影响城市发展的重大问题如人口、资源、环境等进行专题研究，在此基础上，科学确定城市性质、规模、发展方向和空间布局，统筹安排城市各项建设用地，合理配置城市各项基础设施。因此，新时期的总体规划是指导城市建设发展的公共政策，而不再是单纯的建设项目规划。
2．3近期建设规划。随着城市总体规划由过去的规模规划向战略规划、政策规划、控制规划转变，其内涵发生了较大变化。目前的总体规划更加注重对城市发展的长远战略目标的研究，注重对城乡、区域协调发展途径的研究，注重对城市总体框架和功能的控制，注重研究城市可持续发展的问题，突出规划强制性内容的规定，充分体现规划的公共政策属性。在此背景下，近期建设规划亦发生较大变化，由过去城市总体规划的附属品转向实施城市总体规划的必要步骤，统筹安排城市近期建设项目的规模和时序。针对近期建设规划地位和作用的转变，国务院《关于加强城乡规划监督管理的通知》，从端正城市建设指导思想，切实加强城乡规划调控作用的高度，强调了近期建设规划的重要性。随后建设部等9部委将做好近期建设规划工作，作为贯彻落实国务院通知的重要内容，明确要求各级城市人民政府抓紧编制城市近期建设规划。
2.城市规划编制体系框架的设想
城市规划编制体系框架的建构和完善，应为城镇的发展提供长远性、前瞻性、全局性的战略目标和蓝图，同时还应从城市规划实施管理角度出发，为城市的宏观总体控制和常规性管理提供法定依据。规划必须具备原则指导下的应变能力，以适应市场经济下的应对性。对于不同区位、不同资源票赋、不同规模、不同职能、不同类别、不同发展阶段的城市能够区别对待。为此，城市规划编制体系可以分为战略规划、规划编制和图则制定3大部分。战略规划可分为经济社会发展战略规划、城镇空间发展战略规划、区域城镇协调发展战略规划等，为法定规划提供前瞻性、战略性思路和支撑。规划编制应该分法定系列和非法定系列；图则制定可以分法定图则和工作图则。规划编制是图则制定的依据，是图则的政策、技术支撑；图则是规划的法律表现形式，是规划意图的法律化，为城市规划的实施管理提供直接依据。
2.1规划编制
规划的编制以实现城市规划的公共政策属性，满足规划实施管理的需要，科学指导城市建设，促进城乡、区域协调发展为宗旨。试图把所有实际需要的各种类型的规划包含在一个系列里，是不可能的，也是没有必要的。因此，应该将整个规划编制系列分为规划编制法定系列和非法定系列。法定系列指各类城镇一般均需编制的规划，这些规划上下层次互相衔接，是一个有机的整体，是城镇实施规划管理的法定依据。非法定系列是整个规划编制体系不可缺少的组成部分，但这些规划之间并不一定存在有机的联系。按其深度而言，同一个规划，可能既有属于总体规划层次的内容，也有属于详细规划层次的内容。对于它们的类别、任务、内容和深度等不宜做统一规定，应按城镇实际需要编制，为法定规划的编制提供支撑。
2.1.1法定系列。包括区域空间规划、总体规划、近期建设规划、分区规划、控制规划、详细规划等7层层次。从规划的地域范围讲，区域空间规划是市(县)域或者跨行政区的；总体规划、近期建设规划和控制规划是城镇的；分区规划是城市片区性的；详细规划是地段性的。从规划的作用角度讲，区域空间规划是战略性的空间结构规划，以发挥上级政府的监督职能；总体规划是城市功能控制性的用地布局空间结构规划；近期建设规划、分区规划、控制规划和详细规划是实施城市总体规划的发展建设规划，是对总体规划的深化、细化和落实。
2.1.2非法定系列。非法定系列的规划可以是多种多样的，有按专业编制的，有按地区编制的，还有按有效期限编制的，不必强求统一。但这些规划，可根据各个城镇的特点和不同时期的需要而编制，例如城市空间发展战略规划、项目选址规划、各种专业规划、各类特定地区的规划、重要地区的城市设计等。
2．2图则制定
规划管理要做到依法行政，真正能够直接起到管理依据和作用的，主要是近期建设规划、控制规划和详细规划。战略规划和总体规划是宏观层次的规划，是城市发展的长远目标和整体构想，起原则指导和调控作用。近期建设规划是总体规划实施的阶段性具体安排，具体指导城市土地有序利用和项目的科学建设；控制规划和详细规划是总体规划和分区规划的深化，是总体规划意图的具体体现，应该在规划实施中起直接的控制作用。为了做到这一点，必须使近期建设规划、控制规划和详细规划法制化，赋予它们“有国家强制力作保障”的法律特征。但由于规划管理面对的是极其复杂且不断变化的城市，规划
必须既有原则的刚性，又有灵活的弹性。也就是使近期建设规划和控制规划的成果成为法定条文和图则，使详细规划成为工作图则，它们具有不同的审批程序，不同的法律地位，不同的法律效力，起不同的作用。
2.2.1法定图则。法定图则是在控制规划基础上，根据有关法规制定的，是控制规划的法律表现形式。法定图则是规划管理的基本依据，实施规划意图的主要手段。控制规划由于其图纸、文字繁多，其图纸和解释性说明并不能直接成为法定图则，只宜作为技术文件，成为法定图则的说明和技术支撑。法定图则应由有关的地方法规规定其法律地位、作用和审批、修改等程序，确保其法律效力的严肃性和权威性。同时制定其实施细则，规定法定图则的土地分类、建筑物分组及其适宜建设的兼容性，以及土地使用强度和建筑形态要求等。法定图则是规划编制、规划立法和规划实施管理三者的结合。
2.2.2工作图则。工作图则是规划管理部门日常进行规划实施管理的工作依据，是对法定图则的补充。工作图则就是经过规定程序审批的详细规划的图纸和文本。工作图则更详细地对用地性质做出安排，规定应该建什么；更具体地规定地块的开发强度和控制指标；更详细地规定建筑物与周边的关系；更具体地提出建筑形态的要求等。工作图则的土地分类可以是“国标”的小类。工作图则是城市规划实施管理导则。用法定图则把必须管的管住，而工作图则是在遵守法定图则的前提下，给行政管理以适当的灵活性，既便于操作，也可通过行政管理弥补法定图则之不足。
3.城镇群规划编制框架研究
3.1城镇群空间内涵
我国的城镇群主要有两种典型形式：一是以长江三角洲、珠江三角洲和环渤海地区的都市圈为代表，由自上而下的城市扩散和自下而上的农村城市化两种力量结合而形成；二是以大城市地区为代表，特别是核心城市非农业人口超过100万的城市地区，聚集和扩散两种过程均十分明显，城市边缘组团和卫星城发育明显，城市周边地区与城市核心地区之间联系紧密，城乡一体化程度深。
3.1．1城镇群的空间界定。城镇群是由中心城市和外围非农化水平较高，与中心城市存在着密切社会经济联系的临接地区两部分组成。中心城市的确定，首先需划分出城市实体地域，凡城市实体地域内非农业人口在20万以上可视为中心城市。对于建成区面积占市区面积10％以上的城市，将包围中心城市的县级行政单元作为中心县，视其为城镇群的组成部分。
3.1．2城镇群的功能整合。城镇群是由强大的中心城市及其周围邻近城镇与地域共同组成的高联系强度的一体化地域，但是并非有了强大的中心城市就能构建成功的城镇群。以中心城市为核心组织起来的协调分工是城镇群整体优势确立与和谐运作的基础。在日常城镇群范围内，重点是围绕中心城市的日常生活、生产与环境职能构筑一个完整的城市功能体。在城镇群范围内，建立相对独立的产业体系是实现城镇群的战略核心。城镇群既可视作城镇群体空间的基本经济地域单元，也可视作一个基本的生态单元，其在更高层次与更大的范围内还必须与其他城镇群实现进一步整合。城镇群在区域城镇群体空间中的整合是一个复杂的过程，在此过程中会表现出更多的网络状发展关系，从而形成一个更大的城镇紧密联系空间。若干个城镇群间类似作用的结果就是大都市连绵带的生成与生长。
3.2我省城镇群规划实践
城镇密集地区城镇协调发展规划的制定，目前在我国刚刚起步。我省城市规划实践方面，1996年编制了《安徽省城镇体系规划》，首次提出“二线三片”的城镇空间布局形式，从理论、法定两方面明确了我省三大城镇群概念。近年来，城镇群规划在规划界出现的频率越来越高。我省皖中地区、皖江地区、京沪铁路安徽沿线地区，是全省城镇化发展较快且极具发展潜力的地区。2000年，按照省域城镇体系规划确定的“二线三片”空间总体布局，省建设厅组织开展了这三个地区的城镇群布局规划研究工作，从战略层面明确区域城镇布局规划的强制性内容，指导三个地区优化城镇空间布局和区域基础设施建
设，协调城乡建设，促进区域城乡协调发展。2003年在三大城镇群空间布局战略规划指导下，开展编制马芜铜城市群规划。通过规划编制和实施，实现区域整体利益和长远利益最优，推进跨省域基础设施共建共享、资源有效配置和利用、人居环境共保、社会经济协调发展，率先实现全面建设小康社会的目标。经过近年的探讨和发展，我省以大中城市为核心的城镇群实际已经或正在形成中，其推动力主要来自：中心城市的迅速扩张、开发区的建设、郊区化的作用、乡镇企业的发展、政府的城乡一体化政策和城市市场体系的建设等。其中前三种力量主要来自城市，第四种力量来自乡村，第五、六种力量把自上
和自下的力量联系起来，这与西方城镇群的形成机制有所区别。城镇群的日渐形成，迫切需要科学的规划引导其健康发展，为区域经济发展的增长极。
3．3城镇群规划编制框架
城镇群规划是在城市规划编制体系框架基础之上建立的，但又区别于城市规划编制体系框架，因为城镇群地域范围有其特殊性，也有其规划的特殊性。其规划的主要目的是解决如何更好地发展城市，从社会经济联系紧密的区域角度解决城市问题。城镇群规划编制框架由结构性的政策规划和发展性的开发规划二级结构组成，与城市规划编制体系结构框架中的规划编制法定系列相对应。而城市规划编制体系结构框架中的非法定系列可根据城镇群发展的具体情况作专题研究。从整体上来说，政策规划指导发展规划，是发展规划编制的依据。政策规划和开发规划又分别由政策规划(开发规划)、分区规划、专项规
划、重点地段规划组成。4个层次组成政策规划是一种结构性规划，主要确定宏观区域发展政策，包括区域经济发展战略、产业发展政策、人口就业政策、社会服务发展政策、生态环境与自然保护政策、人文与历史保护政策等。开发规划包括4个内容与政策规划相对应，并分别以对应的政策规划为依据，同时以开发规划的上一层次为依据。就城市规划编制来说，政策规划(开发规划)、分区规划和专项规划涉及区域规划、战略规划、总体规划3个规划层次；专项规划和重点地段规划涉及总体规划、分区规划、控制规划3个规划层次。
4.城镇群规划实施管理
4.1.跨行政区规划的组织管理问题
跨行政区的区域规划．，客观上存在一个如何统一规划、统一管理以及统一实施的问题。能否有效地解决跨行政区区域规划的组织管理问题，也是影响此类规划实施效果的重要因素。在国外，解决这种跨行政区规划的组织管理问题的普遍做法是建立相应的跨区管理机构，如“区域建设委员会”“城市联合委员会”等。借鉴国外成功的经验，建立跨行政区管理机构很有必要。关于跨行政区区域规划的组织管理，还有一个重要问题，就是必须加强法制化建设。迄今为止，我国跨行政区域规划的法制化建设仍十分落后。国外的成功经验表明，成功的区域规划尤其是跨行政区规划的实施与管理，都是通过立法，具有严格的法制基础。区域规划作为对未来时空范围内经济、社会、人口、空间、资源、环境等方面发展协调的总体战略，它不仅是一项技术过程，而且是一项政治过程，是一种政策行为和社会行为。
4.2行政区体制改革设想
在我国，不合理的政区体制也是造成区际利益冲突的重要因素。1980年代以来，在全国普遍推行“市带县”体制。“市带县”体制的本意是以中心城市为依托组建各种等级、各种类型的城市经济区。由于在现有的体制背景下，市带县体制就其本质上讲，还是地方政权的一种存在方式，是城市行政区而非经济区。在实行市带县的地区，原来没有上下级行政隶属关系的市县，现在却有了明确的等级关系，故不可避免地产生一系列市县利益冲突。从开展跨行政区区域规划的角度看，要彻底解决这类地区的利益冲突问题，除了有关方面的改革外，还必须配合着行政区体制改革。1990年代，我国特大城市行政区划
开始作出调整，由于我国法律规定直辖市下不能设市，所以只得采用改县为区的方法。“撤县改区”模式逐渐在全国特大城市中推行开来。但是“撤县改区”模式存在许多弊端，一是造成城市持续向外蔓延，耕地资源大面积锐减；二是混淆了不同类型的行政区，出现假性城市化现象；三是撤县改区有可能对原县的社会经济发展产生负面影响。因此，“撤县改区”模式尚有待完善。
4.3加快区域基础设施共建步伐
提升城镇群的综合竞争力，首先是加快区域性基础设施共建步伐，它是城镇群协调发展不可或缺的物质前提。建设过程中，一是区域性的基础设施建设必须在城镇群规划和区域性专项规划指导下进行；二是创新机制，解决好区域基础设施建设资金；三是建立专门的区域性基础设施建设发展基金，成立具有经济调控能力和投资管理能力的协调机构，提高建设资金利用率。
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